Managing for performance and trust in the public sector
30 marca 2011 r. Krajowa Szkoła Administracji Publicznej gościła prof. Gaerta Bouckaerta z Katholieke Universiteit Leuven, specjalistę ds. administracji publicznej, autora wielu książek i badań w zakresie zarządzania w sektorze publicznym, który wygłosił wykład pt. „Managing for performance and trust in the public sector”.
Zdaniem prelegenta w kwestii wydajności oraz zaufania w sektorze publicznym, administracja publiczna musi być częścią rozwiązania, co samo w sobie jest jednym z wyzwań każdego reformującego się państwa. Dla podkreślenia tematu przytoczył wersy wiersza Wisławy Szymborskiej „Przyczynek do statystyki”, który jego zdaniem ma zastosowanie do reform sektora publicznego.
Następnie Gość przeszedł do opisania pięciu kroków reform sektora publicznego: trajektorie reform, presja i wydajność, specjalizacja dla wydajności, partycypacja dla wydajności oraz generalne trajektorie i kolejne kroki.
Trajektorie reform dotyczą wspólnych dla wszystkich krajów problemów początkowych: budżetu, gospodarki i zaufania. Wspólne cele reform to: realokacja zasobów, wydajność wydajności – potrzeba umiejętnego przedstawiania rezultatów dla dobrego informowania interesariuszy, odpowiedzialność – potrzeba wysiłku w celu przeprojektowania mechanizmów działania, uczynienia ludzi odpowiedzialnymi za ich wydajność.
Każdy kraj powinien rozpoznać stadium reform w jakim się znajduje. Prof. Bouckaert podał przykład Nowej Zelandii: w latach 70. XX w. była ona w centrum uwagi debaty o sektorze publicznym. Ważnym czynnikiem rozwiązywania problemów stały się wtedy wskaźniki mierzące wydajność, pozwalające na monitorowanie sytuacji. Nowa Zelandia stworzyła wtedy dużą ilość agencji, które prowadziły polityki publiczne, doszło do decentralizacji państwa. Jednakże to rozwiązanie było przyczyną kolejnych problemów – ministrowie stracili władzę nad swoimi politykami, agencje były za bardzo skupione na wskaźnikach. Potrzebne było nowe rozwiązanie – stała się nim koordynacja: hierarchii, rynków, sektorów i zdolności audytowych. Głównym czynnikiem stał się audyt.
Ponownie, rozwiązania były przyczyną nowych problemów. Powstał szereg pytań, m.in.: czy rozwiązania były odpowiedziami na pytania, czy może były źle implementowane?
Po tych doświadczeniach Australia i USA w latach 90. Zaczęły centralizować agencje, „wsysać je” do ministerstw.
Duża ilość audytorów spowodowała pojawienie się braku zaufania w sektorze publicznym. Podwładny nie mógł ufać przełożonemu, minister agencji, polityk administracji.
Trajektoria reform nie jest prosta: za każdym razem, gdy proponuje się rozwiązania, trzeba przewidzieć nowe problemy. „Kopiuj i wklej” nie działa, można być zainspirowanym przez inny kraj, jednak w każdym państwie są inne uwarunkowania.
W części wykładu dotyczącej presji i wydajności prelegent stwierdził, iż zawsze zmierzamy w kierunku wywierania presji, duże biurokracje nie zmieniają się bez niej. Powstaje pytanie: jak duża presja jest potrzebna?
Odpowiedzią na presję zewnętrzną jest obowiązek prowadzenia przetargów w zamówieniach publicznych (które same w sobie też mogą być zamówione w przetargu). Jaka presja byłaby korzystna dla Polski?
Korea skopiowała model brytyjski: urzędnicy z ponadprzeciętnymi wynikami otrzymywali nagrody. Jednakże byli oni tym zawstydzeni i dzielili je z innymi urzędnikami. Był to wynik uwarunkowań kulturowych.
Zaufanie także wpływa na wydajność, jest jego częścią. Może być na początku ciągu: zaufanie – wkład – czynność – produkt – rezultat. Społeczeństwo nie mające zaufania do sektora publicznego jest dysfunkcjonalne, dlatego trzeba zdobywać najlepszych specjalistów do pracy w sektorze publicznym.
Funkcjonowanie sektora publicznego najlepiej widać w skali makro: w wynikach gospodarki, PKB. Jednakże należy się także skupić na poziomie mikro: jeśli wszystkie elementy tego układu pracują prawidłowo jest to znak, że sektor publiczny działa prawidłowo.
Dla poznania społeczeństwa trzeba wiedzieć, jaki jest rozkład ludzi zadowolonych z działalności sektora publicznego i ile mu ufa. Przykładowo w Belgii największy odsetek ludzi ma wysoki poziom satysfakcji i średni zaufania. Celem jest optymalizowanie tych wyników, a nie ich maksymalizowanie. Najwyższy poziom zaufania występuje w Chinach i Wietnamie co pokazuje, że pewna doza braku zaufania jest zdrowa.
Przy opisie punktu dotyczącego specjalizacji dla wydajności Gość podał przykład Nowej Zelandii, która w latach 80. przeprowadziła autonomizację ministerstw, organizacyjną proliferację. Jednakże w latach 90. postawiono na koordynację, konsolidację dla podniesienia wydajności.
W części wykładu poświęconej partycypacji dla wydajności prof. Bouckaert postawił pytanie: czy CQM (Co-Quality Model) – w którym obywatele są interesariuszami (a nie petentami), pojawiają się partnerstwa publiczno-prywatne (PPP) – prowadzi do podniesienia wydajności? Wiele krajów przeszło do tego modelu po prostu dlatego, że jest on tańszy, aby ciąć koszty.
Generalnie, zdaniem prelegenta, partycypacja obywateli jest potrzebna – potrafi być efektywna, współposiadanie daje lepszą perspektywę, prowadzi do większej satysfakcji.
W kwestii generalnych trajektorii i kolejnych kroków prof. Bouckaert stwierdził, że kluczowe jest odbudowywanie zaufania w sektorze publicznym. Proponowana przez niego trajektoria reform to: podtrzymanie, modernizacja, urynkowienie, minimalizacja.
Po wykładzie Dyrektor Czaputowicz zadał pytanie: jaka jest różnica między przygotowywaniem do zdawania testów a edukacją?
W odpowiedzi prof. Bouckaert powiedział, że ludzie dostosowują się do wskaźników, dlatego kluczowe jest wypracowanie funkcjonalnych wskaźników, akceptowanych przez tych, których dotyczą. Wpływają one na nasze zachowanie: pozytywnie bądź negatywnie. Trzeba się pozbyć dysfunkcjonalnych wskaźników, a tych w edukacji jest niestety dużo.
Drugie pytanie dotyczyło presji: kto ma ją wywierać – politycy, opinia publiczna?
Zdaniem prelegenta potrzebny jest całościowy, globalny kontekst presji. Ocena jej ilości i funkcjonalności powinna być oceniana np. przez wspólnotę akademicką, nie tylko przez polityków. Także organizacje międzynarodowe, pozarządowe i sektor prywatny powinny wywierać nacisk. Jednakże ktoś powinien przewodzić w tej dziedzinie i powinien to być sektor publiczny.
Trzecie pytanie zadał pan Krzysztof Banaś z Kancelarii Premiera, który chciał się dowiedzieć, jakie są relacje w presji globalnej?
Gość odpowiedział, iż kryzys ekonomiczny stworzył wielu krajom możliwość przeprowadzenia zmian, połączenie sposobów wyjścia z kryzysu z pozytywnymi reformami. Jednakże wiele krajów ma teraz zbyt wąskie pole do działania, mają ogromne zadłużenie itp. Kryzys niestety nie ułatwił wprowadzania pozytywnych zmian. Przykładami krajów, w których to się jednak udało są Kanada i Australia.
Mateusz Urasiński
